www.ctpez.czČlánky › Vyšlo v Zemědělci: Pro efektivnější zemědělskou politiku

Vyšlo v Zemědělci: Pro efektivnější zemědělskou politiku

8.3.18  |    

foto
Do popředí veřejných debat o budoucnosti společné zemědělské politiky (SZP) se ve větší míře dostává i faktor udržitelnosti. Na pozadí této situace Mezinárodní federace hnutí ekologického zemědělství Evropské unie (IFOAM EU) a další zájmové organizace předložily alternativní koncepce, jak zefektivnit platby SZP při poskytování veřejných statků. Komentář ke koncepci IFOAM EU, který zpracoval Výzkumný ústav ekologického zemědělství ve Švýcarsku (FiBL), shrnuje dosavadní výstupy odborných studií, které se věnují účinnosti současné SZP z pohledu poskytování veřejných statků v oblasti zemědělství a potravin a přináší řadu návrhů a doporučení ke zlepšení.

Zemědělství je vysoce závislé na životním prostředí a přírodních zdrojích při produkci soukromých statků pro trh (zemědělských produktů) a veřejných statků pro společnost, jako je například úrodnost půdy, biodiverzita či správná péče o zvířata. Silná konkurence ve stále globalizovanějším potravinovém systému však tlačí zemědělce směrem k maximalizaci tržní produkce a chybí dostatečná ekonomická motivace poskytovat veřejné statky, které jsou pro společnost stejně důležité. Tržní systém v adekvátním oceňování veřejných statků jednoznačně selhává, proto by tuto roli měla zastoupit politika. Reforma SZP z roku 2013, uplatněna na programové období 2014–2020, se snažila o větší začlenění environmentálních zájmů do SZP pod heslem „veřejné prostředky pro veřejné statky“. Za tímto účelem se snažila využít jak Pilíře 1 (přímé platby a tržní opatření) přes zajištění udržitelného způsobu hospodaření s vyloučením environmentálně škodlivých zemědělských aktivit, tak Pilíře 2 (Program rozvoje venkova) přes poskytování pobídek pro environmentálně prospěšné veřejné statky a služby. Ovšem celková reforma nakonec vedla k mnoha kontroverzním výjimkám pro povinná opatření a k redukci ve financování dobrovolných opatření, která jsou obvykle ambicióznější. Přes určitý posun SZP udržitelnějším směrem zůstává primárním tématem mezinárodní obchod. Zhruba 70 až 80 procent rozpočtu SZP jde na přímé platby na plochu a významná část těchto plateb povede k rostoucím cenám půdy a k podpoře další intenzifikace. Pouhých 20 až 30 procent celkového rozpočtu SZP je zacíleno na opatření k ochraně životního prostředí a klimatu, a z toho necelá dvě procenta směřují na podporu systémů ekologického zemědělství. Z toho vyplývá, že rozvoj udržitelnějších potravinových a zemědělských systémů není zatím hlavním cílem SZP a existuje obrovský potenciál využít její příští reformu pro období po roce 2020 k větší stimulaci zemědělců k poskytování environmentálních i jiných sociálních služeb (tzv. ekosystémových služeb). Takový přístup by měl umožnit vyrovnání příjmů zemědělských podniků plynoucích za soukromé statky na trhy a za veřejné statky pro společnost. Evropská komise odstartovala veřejné konzultace k podobě SZP po roce 2020 v únoru 2017 a navázala tak na Deklaraci 2.0 z Corku pod titulem „Lepší život ve venkovských oblastech“, ve které je odsouhlasena potřeba, aby veřejná politika stimulovala a odměňovala poskytování environmentálních veřejných statků a služeb při zohlednění různorodosti místních podmínek v rámci unie.

Účinnost při poskytování veřejných statků

Jedním z opatření pro zajištění udržitelnějšího systému je greening. Jeho původním cílem bylo učinit systém přímých plateb EU environmentálně příznivější a tudíž „poskytovat základní úroveň environmentálního řízení“ u všech zemědělských podniků podporovaných v rámci SZP. Respektovány jsou tři obecné povinné zemědělské postupy: zachování úrovně trvalých travních porostů, vyčlenění pět procent orné půdy ke zřízení ploch v ekologickém zájmu (EFAs) a diverzifikace plodin. Z analýz vyplývá, že greening přináší potenciál navodit a stimulovat systémové myšlení v přístupu k podpoře zelenějšího a environmentálně příznivějšího zemědělství v EU. Svou povahou však vyžaduje snadnou správu a kontrolu, což vylučuje možnost zacílit podmínky greeningu na místní podmínky a tím se stává méně efektivní a nákladnější z pohledu daňových poplatníků. Navíc existuje značná flexibilita při implementaci konkrétních greeningových opatření a velké množství výjimek. Výsledkem je, že poměrně velké množství zemědělských podniků je osvobozeno od dodržování greeningových povinností a tam, kde uplatněny jsou, je jejich efekt omezen plošným nastavením bez ohledu na obrovskou různorodost zemědělských systémů a ekologických problémů v rámci EU. Proto mohou greeningová opatření jen zamezit dalším environmentálním škodám, než že by vedla k poskytování většího množství veřejných statků.
U agro-environmentálních opatření (AEO) jsou díky delší historii environmentální dopady analyzovány již v řadě studií a jejich účinnost ovlivňují rozličné kritické faktory. Potvrdily se určité závislosti jako, že AEO jsou účinnější, jsou-li přizpůsobena místní situaci a kontextu a také pokud je vysoká úroveň jejich přijetí zemědělci. Současně však platí, že vyšší přijetí zemědělci mají zpravidla méně cílené, plošné a snadnější podmínky vyžadující menší změny v hospodaření. Platí, že plošná AEO nejsou příliš účinná při zvyšování biologické rozmanitosti. A také platí, že AEO zaváděná v „produkčních oblastech“ (např. orná půda, travní porosty) jsou méně účinná při zvyšování druhové rozmanitosti, než AEO aplikovaná v „mimoprodukčních oblastech“ (například živé ploty, okraje polí). Přestože se AEO inovují s každým programovým obdobím, nebyl zaznamenán žádný nárůst účinnosti mezi AEO implementovanými před a po roce 2007.
Jak bylo zmíněno výše, dvě třetiny prostředků SZP stále směřuje na politické cíle, které nemají spojitost s udržitelným zemědělstvím. Tam, kde se veřejné statky podporují v rámci Pilíře 1 a 2, má současný rozpočtový rámec SZP odlišné a často nekompatibilní mechanismy, které mohou demotivovat zemědělce činit udržitelná rozhodnutí ohledně řízení zemědělských podniků. Možnost přesouvat prostředky z jednoho pilíře do druhého a rozdílnosti ve spolufinancování mezi členskými státy podporujícími poskytování veřejných statků vedou k netransparentnímu, složitému a zdaleka ne optimálnímu řešení pro dosažení cílů EU v oblasti životního prostředí a klimatu. Různé politické cíle v rámci Pilíře 1 i 2 spolu často vzájemně konkurují a brzdí tak přechod EU k udržitelnějším zemědělsko-potravinovým systémům.

Jaká jsou doporučení

Z rozborů vyplývá několik doporučení, a to překonat hranice tohoto rámce financování a přejít k systému, který přiděluje rozpočty konkrétním jednorázovým či vícenásobným cílům. Poskytování veřejných statků lze podpořit souborem různých politických opatření, například nařízeními, zdaněním nežádoucích efektů, aukčními opatřeními či opatřeními, která zvyšují investice do vzdělávání, výzkumu a poradenských služeb. Ovšem je zjevné, že první a nejlepší řešení pro takový druh podpory jsou cílené oddělené platby.
V případě AEO je doporučen přechod od stávajících opatření zaměřených „na činnost“ k opatřením zaměřeným „na výsledek“, která budou navíc konzistentní se změnami dalších politických opatření, budou zohledňovat různorodé kontexty venkovských prostředí EU a poskytovat dostupný poradenský systém. Implementace by měla zahrnovat flexibilní postupy při podávání žádostí a povinnou účast agentury na ochranu přírody. K většímu efektu AEO je doporučeno kombinovat cílená opatření s celofaremními přístupy zaměřenými na více cílů jako je ekologické zemědělství. Jako nedostatek stávajících AEO je zmiňována vazba na konkrétní podmínky, které musí zemědělec splnit, aby obdržel platbu, přitom tyto podmínky často nevedou k žádoucím výsledkům. Zemědělci jsou pobízeni k účasti, ale nikoli nezbytně k vlastnímu dosažení úspěchu. Dále existuje jen málo důkazů o tom, že tato opatření zaměřená na činnost vedou k dlouhodobé změně postojů a ke kulturní změně mezi zemědělci. V mnoha případech také chybí pojítko mezi uplatněným AEO a environmentálními tlaky, což znesnadňuje sledování výsledků. Nedávná pilotní opatření zaměřená na výsledek ukazují značný potenciál ke zlepšení celkové účinnosti AEO a překonání výše zmíněných problémů, neboť: přímo spojují poskytování plateb s environmentálním výsledkem, propojují výši plateb s odpovídajícím environmentálním výsledkem, mohou být aplikována konkrétně na podmínky v dané lokalitě, umožňují zemědělcům rozhodovat se, jak co nejlépe dosáhnout žádoucího výsledku.
Opatření zaměřená na výsledek jsou zavedena již v několika evropských zemích, nejčastěji k dosažení cílů v oblastech biodiverzity, přebytku dusíku či kvality vody. Jejich využití však vyžaduje důkladné sledování a vyhodnocování důkazů o úspěšné realizaci a nákladové efektivitě a může přinášet vysoké transakční náklady.

Zvýšení účinnosti zemědělské politiky

Další zvýšení účinnosti, efektivnosti a přijatelnosti zemědělské politiky pro zemědělce a společnost přinese začlenění hodnocení udržitelnosti zemědělství a potravinových systémů do SZP a pro stanovování plateb zemědělským podnikům. Nástroje hodnocení udržitelnosti umožní překlenout mezeru mezi opatřeními zaměřenými na činnosti (založenými na předepsaných postupech) a opatřeními zaměřenými na výsledek (platby přímo závislé na definovaném výsledku každého zemědělského podniku). Zemědělci by pak byli placeni na základě výsledků, kterých dosáhli při plnění různých politických cílů zaměřených na udržitelnost. Do jaké míry jsou cíle dosažené daným zemědělským podnikem, by bylo určeno pomocí nástroje pro hodnocení udržitelnosti založeného na indikátorech. Takový přístup by vedl jednak ke zjednodušenému systému monitorování a kontroly ve srovnání s platbami na základě výsledků (sbírány by byly jen vstupní údaje pro posouzení udržitelnosti), jednak by zemědělcům umožnil podobnou flexibilitu a inovativnost jako přístup zaměřený na výsledek (zemědělci by vybírali nejen z omezeného počtu různých AEO, ale měli by víc možností pro zlepšování výkonu udržitelnosti svého podniku, a to způsobem vhodným pro daný zemědělský podnik). Zemědělci by se navíc mohli svobodně rozhodovat o celkovém portfoliu potravin a společenských služeb, které chtějí poskytovat, ať už na trh nebo pro společnost.
Pro hodnocení udržitelnosti zemědělských systémů existuje velké množství různých přístupů. Liší se dle typu zemědělských podniků, geografické úrovně, účelu hodnocení a jiné. Udržitelnost je hodnocena často z pohledu tří oblastí - environmentální, sociální a ekonomické. Některé přístupy přidávají ještě čtvrtou oblast - řízení. Většina nástrojů hodnocení udržitelnosti používá smíšenou perspektivu, to znamená, jak pohled zemědělce (jak je jeho hospodaření udržitelné), tak pohled společnosti (jak přispívá daný podnik k udržitelnému rozvoji společnosti). Další přístupy rozšiřují o hodnocení udržitelnost stávající databáze, jako jsou: IACS (Integrovaný administrativní a kontrolní systém), FADN (Zemědělská účetní datová síť), AEI (Agro-environmentální indikátory EU). Žádný ze současných přístupů však nelze aplikovat k praktickému měření udržitelnosti v politickém kontextu. Pro hodnocení udržitelnosti totiž neexistuje jediné řešení pro všechny situace, ale existují různé kompromisy mezi několika rozličnými požadavky, které by takový přístup musel v politickém kontextu splňovat.
Navíc použité ukazatele k hodnocení udržitelnosti musí být důkladně propracované, odůvodněné a platné, musí mít oporu ve vědeckých důkazech. Existuje řada ukazatelů, pro které jsou vědecké důkazy již k dispozici, avšak u ostatních stále přetrvává potřeba výzkumu, který by poskytl důkazy o vazbě mezi zemědělskými postupy a odpovídajícím dopadem na udržitelnost. Při budování společného rámce hodnocení je nutné posoudit konkrétní ekologické a společensko-kulturní kontexty různých členských států a místní specifika. Stejně jak v případě každého nového přístupu se i zde mohou objevit nepředvídatelná rizika. Mohou být například ovlivněny trhy zemědělských produktů, což povede k vyšším cenám potravin a potenciálně ke zvýšení objemu dovozu ze zemí s rozdílnými standardy a požadavky. Zájmové skupiny potenciálně ohrožené změnou politiky se budou snažit udržet status quo.

Závěrem

Stávající opatření Pilíře 1 i 2 plánovaná k poskytování většího objemu veřejných statků společnosti nejsou ani účinná ani efektivní. Hodnocení politiky je zaměřeno převážně na environmentální veřejné statky, socio-ekonomické služby jsou zatím zcela opomíjeny. Jako prostředek ke zvýšení účinnosti AEO jsou považovány systémy zaměřené na výsledek. Zatím pro ně však chybí dostatek vědeckých podkladů s výjimkou jejich současného převládajícího využívání k ochraně biodiverzity. Je proto třeba dál sledovat, zda jejich transakční náklady, které mohou být značné, lze odůvodnit zvýšenou účinností opatření. Navíc propojení poskytování veřejných statků ze strany zemědělců s platbami bude vyžadovat monitorování na úrovni konkrétního zemědělského podniku či pozemku. Jsou třeba zvážit možnosti využití stávajících databází jako FADN, IACS nebo AE indikátorů, což však bude vyžadovat obecnější přístup k zajištění srovnatelnosti mezi různými typy zemědělských podniků v různých regionech.
Odborná literatura zdůrazňuje význam poradenství pro zvýšení účinnosti AEO, proto je vhodné doplnit proplácení finančních pobídek pro poskytování veřejných statků dalšími podpůrnými opatřeními, včetně poradenských a školících služeb. Zemědělci musí vědět, jaké postupy a možnosti mohou využít ke zlepšování jejich celkové udržitelnosti. Konkrétně je nezbytné zajistit, jak by si zemědělci mohli monitorovat svůj vlastní environmentální, ekonomický a sociální výkon, a tak si nastavovat cíle pro jejich stálé zlepšování při poskytování veřejných statků společnosti. Oblast řízení (tzv. governance), která může přispívat k integrovanější SZP, zatím nebyla dostatečně zkoumána a je třeba dalšího sledování.
Celý text komentáře ke koncepci IFOAM EU o budoucí SZP, který zpracoval FiBL - Výzkumný ústav ekologického zemědělství ve Švýcarsku pod názvem „Směrem k novému modelu plateb za veřejné statky pro odměňování zemědělců v rámci SZP po roce 2020“ a který se mimo jiné zabývá účinností greeningu v rámci prvního pilíře, agro-environmentálních opatření ve druhém pilíři a vůbec účinností celkové společné zemědělské politiky při poskytování veřejných statků, je v originále ke stažení ZDE  a jeho český překlad zpracovaný ČTPEZ najdete ZDE. .

Ing. Andrea Hrabalová Česká technologická platforma pro ekologické zemědělství

Příloha:  Zemědělec 09 / 2018 [1.1 MB, pdf]

© 2012 - ČTPEZ - Česká technologická platforma pro ekologické zemědělství

Sídlem ČTPEZ je sídlo koordinátora: Bioinstitut o.p.s., Ondřejova 13, 779 00 Olomouc, e-mail: info@ctpez.cz
Webdesign & publikační systém Toolkit - Econnect